Παναγιώτης Γαλάνης,
Δικηγόρος Περιβαλλοντικού – Πολεοδομικού Δικαίου,
Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ,
Διδάσκων Νομικής ΕΚΠΑ
www.pgalanislaw.gr,
Το θεσμικό πλαίσιο που συγκροτεί το νέο καθεστώς των Ειδικών Σχεδίων Περιβαλλοντικού Ισοδύναμου Αναβάθμισης Πόλεων (Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π.) διαμορφώνεται από το άρθρο 68 του Ν. 5197/2025, το Π.Δ. 94/2025 και την ερμηνευτική γνωμοδότηση 135/2025 του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία αποτελεί την κορωνίδα της ενσωμάτωσης της νομολογίας στο νέο κανονιστικό οικοδόμημα. Ο πυρήνας του συστήματος έγκειται στη σύζευξη τριών συνιστωσών: (α) την αποκατάσταση της συνταγματικής τάξης μετά την αντισυνταγματικότητα των κινήτρων του ΝΟΚ, (β) τη διατήρηση – υπό όρους – οικοδομικών αδειών που είχαν ήδη εκδοθεί και είχαν υλοποιηθεί ή ενταχθεί σε προγράμματα χρηματοδότησης, και (γ) την περιβαλλοντική εξισορρόπηση μέσω θετικών δράσεων και χρηματικής καταβολής.
Καταρχάς, η ανάγκη ρύθμισης προέκυψε εξαιτίας της νομολογίας της Ολομέλειας του ΣτΕ (146–149/2025), η οποία έκρινε αντισυνταγματικές τις διατάξεις του Ν.Ο.Κ. που επέτρεπαν γενικές προσαυξήσεις στον συντελεστή δόμησης, καθόσον χορηγούνταν με άμεση εφαρμογή από τις ΥΔΟΜ, χωρίς ενσωμάτωση σε πολεοδομικό σχεδιασμό, με αποτέλεσμα να παραβιάζονται οι παράγραφοι 1 και 2 του άρθρου 24 Σ. Ωστόσο, το ΣτΕ αναγνώρισε ότι δεν μπορεί να συναχθεί αναδρομική ανατροπή για πράξεις που είχαν ήδη ξεκινήσει να υλοποιούνται, εφόσον η υλοποίηση είχε αρχίσει αποδεδειγμένα πριν την 11.12.2024 – ημερομηνία δημοσιοποίησης των αποφάσεων. Αυτό επέβαλε στον νομοθέτη να θέσει σαφή χρονικά και ουσιαστικά όρια για το ποιες άδειες μπορούν να διασωθούν και υπό ποιους όρους.
Σύμφωνα με το άρθρο 68 του Ν. 5197/2025, οικοδομικές άδειες που (α) ακυρώθηκαν ή έχουν προσβληθεί δικαστικώς με εκκρεμή αίτηση ακύρωσης (πριν την 11.12.2024) ή (β) έχουν ενταχθεί σε χρηματοδοτικό πρόγραμμα μέχρι την ίδια ημερομηνία, μπορούν να διατηρηθούν υπό προϋποθέσεις. Ο βασικός όρος είναι η καταβολή περιβαλλοντικού ισοδυνάμου και η εκπόνηση Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π., το οποίο εξειδικεύει τις δράσεις αντιστάθμισης και εγκρίνεται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος μετά από γνώμη του ΚΕΣΥΠΟΘΑ.
Το περιβαλλοντικό ισοδύναμο (άρθρο 2 Π.Δ. 94/2025) συνίσταται σε χρηματικό τέλος (8% ή 15% της αξίας της προσαύξησης δόμησης ανάλογα με την κατηγορία της άδειας), καταβλητέο υπέρ του οικείου δήμου, και σε σειρά θετικών παρεμβάσεων στον αστικό ιστό. Τα προβλεπόμενα μέτρα περιβαλλοντικού ισοδυνάμου (άρθρο 1 Π.Δ. 94/2025) περιλαμβάνουν την κατεδάφιση αυθαιρέτων ή επικινδύνων κτισμάτων, την απόκτηση ή ανάπλαση κοινόχρηστων χώρων, τον καθαρισμό ρεμάτων, τη δημιουργία χώρων πρασίνου, τη συντήρηση διατηρητέων κ.ά. Αυτές οι παρεμβάσεις εναρμονίζονται με το άρθρο 24 Σ., καθώς στοχεύουν στην επαναφορά της οικολογικής και πολεοδομικής ισορροπίας που διαταράχθηκε από την παρεκκλίνουσα δόμηση.
Το Π.Δ. 94/2025 ορίζει την διαδικασία εκπόνησης, έγκρισης και εφαρμογής των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π., καθώς και τα τεχνικά χαρακτηριστικά τους, τα οποία εξειδικεύονται περαιτέρω με την ΚΥΑ ΥΠΕΝ/ΓΡΓΓΧΣΑΠ/125753/8426 (ΦΕΚ Β’ 6015/11.11.2025).
Η μελέτη οφείλει να περιλαμβάνει: νομική και περιβαλλοντική αξιολόγηση της περιοχής και των αδειών, τεκμηρίωση του ισοδυνάμου, πρόταση μέτρων και χρονοδιάγραμμα υλοποίησης. Ιδιαίτερη σημασία δίδεται στην ανάλυση των αποφάσεων ΣτΕ που ακύρωσαν οικοδομικές άδειες, στοιχείο το οποίο καθιστά τις μελέτες Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. εργαλείο όχι μόνο τεχνικού αλλά και νομικού χαρακτήρα.
Κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας (γνωμοδότηση 135/2025), η θεσμοθέτηση του μηχανισμού περιβαλλοντικού ισοδυνάμου συνιστά θεμιτή και συνταγματικά ανεκτή εξισορρόπηση μεταξύ της ανάγκης αστικής βιωσιμότητας και της ασφάλειας δικαίου. Εφόσον πληρούνται οι όροι εκκίνησης υλοποίησης της άδειας πριν την 11.12.2024 (με τεκμήρια όπως Α.Π.Δ. ΕΦΚΑ, δηλώσεις σε διοικητικές αρχές, κ.λπ.), και υφίσταται αντίστοιχο αντισταθμιστικό σχέδιο, η επανέγκριση της άδειας είναι νόμιμη, ακόμη και αν η αρχική άδεια εκδόθηκε βάσει αντισυνταγματικών διατάξεων.
Το όριο, όμως, τίθεται αυστηρά: οικοδομικές άδειες των οποίων η υλοποίηση δεν ξεκίνησε τεκμηριωμένα μέχρι την 11.12.2024 και οι οποίες δεν είχαν ενταχθεί σε πρόγραμμα ΤΑΑ ή ΕΣΠΑ, δεν δύνανται να διατηρηθούν. Οι άδειες αυτές δεν εμπίπτουν στην κατηγορία του άρθρου 68 Ν. 5197/2025 και τυχόν υλοποίησή τους θα συνιστά παραβίαση της συνταγματικής τάξης, όπως αποτυπώνεται από τη νομολογία του ΣτΕ.
Η σύνδεση του μηχανισμού με την πολεοδομική πολιτική αναδεικνύεται ιδίως στο ότι οι Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. εκπονούνται σε επίπεδο δημοτικής ενότητας (ή δήμου, για Αθήνα και Θεσσαλονίκη), με μεθοδολογία που ενσωματώνει στοιχεία τοπικού πολεοδομικού σχεδιασμού, περιβαλλοντικών δεικτών και χαρτογράφησης. Η χρήση GIS, η αξιοποίηση δεδομένων από πολεοδομικές υπηρεσίες και η συνεργασία νομικών και περιβαλλοντολόγων καθιστούν τις μελέτες Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. εργαλεία στρατηγικής αστικής ανάπλασης. Αποτελούν, στην πράξη, ένα μεταβατικό μοντέλο μεταξύ της γενικής πολεοδομικής ρύθμισης (ΤΠΣ) και της επιμέρους οικοδομικής αδειοδότησης, όπου όμως απαιτείται περιβαλλοντική και νομική αντιστάθμιση.
Συμπερασματικά, η νέα αυτή νομοθετική κατασκευή επιδιώκει μια ισορροπία μεταξύ της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας του περιβάλλοντος και της ανάγκης υλοποίησης αστικών παρεμβάσεων. Αντικαθιστά την άναρχη και αντισυνταγματική παροχή κινήτρων του ΝΟΚ με ένα θεσμικό πλαίσιο που απαιτεί τεκμηρίωση, εξισορρόπηση και πολεοδομική ενσωμάτωση. Κρίσιμο στοιχείο της επιτυχίας της θα είναι η διαφάνεια και η πληρότητα των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π., η πραγματική περιβαλλοντική αξία των μέτρων που θα ληφθούν, και η δικαστική κρίση ως προς την ερμηνεία των κριτηρίων νομιμότητας των παλαιών αδειών και της διαδικασίας αναθεώρησης.
Νομοθεσία & νομολογία
- Οι αποφάσεις της Ολομελείας του ΣτΕ 146-149/2025
- Η γνωμοδότηση 135/2025 του ΣτΕ
- Το ΠΔ 94/2025
- Η Υπουργική Απόφαση ΥΠΕΝ/ΓΡΓΓΧΣΑΠ/125753/8426/2025
- Αξιολόγηση του νέου πλαισίου
Οι αποφάσεις της Ολομελείας του ΣτΕ 146-149/2025
Με τις αποφάσεις 146 έως 149/2025, η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας διαμόρφωσε ένα νέο θεσμικό τοπίο στον έλεγχο της συνταγματικότητας των ρυθμίσεων του ΝΟΚ που προβλέπουν οριζόντια πολεοδομικά κίνητρα, όπως αυξήσεις στον συντελεστή δόμησης, στο ύψος ή στις επιτρεπόμενες προεξοχές, ανεξαρτήτως των τοπικών ιδιαιτεροτήτων και χωρίς προηγούμενη ένταξη στους οικείους πολεοδομικούς σχεδιασμούς. Οι αποφάσεις αυτές αποτελούν τομή στην ερμηνεία του άρθρου 24 του Συντάγματος και ιδίως ως προς την επιταγή της πρόληψης και αποτροπής της περιβαλλοντικής υποβάθμισης, της ανάγκης τεκμηρίωσης των χωρικών παρεμβάσεων μέσω πολεοδομικών μελετών, καθώς και της αναλογικής ενσωμάτωσης των κινήτρων στους θεσμοθετημένους κανόνες του πολεοδομικού σχεδιασμού κάθε περιοχής. Η Ολομέλεια έκρινε ότι οι ρυθμίσεις του ΝΟΚ που επέτρεπαν την εφαρμογή κινήτρων γενικού χαρακτήρα, χωρίς προηγούμενη ειδική μελέτη και χωρίς ενσωμάτωσή τους στα εργαλεία σχεδιασμού της πολεοδομίας (ΓΠΣ, ΖΟΕ, ΤΠΣ, ΕΣΠΕ, ΠΟΑΥ κ.λπ.), αντίκεινται στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης και της χρηστής διοίκησης, στο μέτρο που επιφέρουν ενιαία ενίσχυση της δόμησης σε ανομοιογενείς περιοχές, αδιαφορώντας για την τοπική φέρουσα ικανότητα, τα ιδιαίτερα περιβαλλοντικά ή κοινωνικά χαρακτηριστικά και την ανάγκη στάθμισης του συμφέροντος της ατομικής εκμετάλλευσης με το συμφέρον του αστικού και φυσικού περιβάλλοντος. Επομένως, το Δικαστήριο κήρυξε αντισυνταγματική τη δυνατότητα έκδοσης οικοδομικών αδειών με αξιοποίηση των εν λόγω κινήτρων, καθόσον δεν συνοδεύονται από κατάλληλη τεκμηρίωση στο επίπεδο του τοπικού σχεδιασμού.
Παράλληλα, και προκειμένου να προστατευθούν οι διοικούμενοι που είχαν εκδώσει άδειες βάσει αυτών των ρυθμίσεων πριν τη δημοσίευση των αποφάσεων, το Δικαστήριο προέβη σε μια σημαντική διάκριση, αποδίδοντας στην αντισυνταγματικότητα διαπιστωτικό μεν χαρακτήρα, αλλά περιορίζοντας τα αναδρομικά αποτελέσματά της. Έκρινε δηλαδή ότι άδειες που εκδόθηκαν πριν την 11η Δεκεμβρίου 2024 και είχαν αρχίσει να υλοποιούνται (με την έννοια της πραγματικής εκκίνησης οικοδομικών εργασιών και όχι απλώς της έκδοσης της άδειας) μπορούν να παραμείνουν σε ισχύ, καθώς τυγχάνουν της προστασίας της αρχής της εμπιστοσύνης του διοικούμενου και της ασφάλειας δικαίου. Πρόκειται για επιλεκτική αναδρομικότητα που, αν και συχνά έχει προβληθεί στη νομολογία του ΣτΕ σε ανάλογες μεταβατικές καταστάσεις (π.χ. αποφάσεις επί των αυθαιρέτων, των χρήσεων γης κ.λπ.), εν προκειμένω παράγει ένα ιδιαίτερο πρόβλημα. Καθώς η αντισυνταγματικότητα των κινήτρων συνδέεται άμεσα με τη διακινδύνευση της περιβαλλοντικής ισορροπίας, το γεγονός ότι αναγνωρίζεται η διατήρηση αδειών με υπερβάλλοντα ΣΔ ή ύψος, ακόμη και εάν είχαν αρχίσει να υλοποιούνται, δημιουργεί πρακτικά μια πληγή στο σύστημα προστασίας του χώρου. Υπό την οπτική αυτή, η προσφυγή στην αρχή της εμπιστοσύνης, ενώ είναι δικαιοπολιτικά εύλογη, νομοτεχνικά οδηγεί σε υπονόμευση της κανονιστικής δύναμης του άρθρου 24 του Συντάγματος.
Οι αποφάσεις αυτές επομένως επιτελούν διττό ρόλο. Αφενός, θέτουν τη θεμελιώδη αρχή ότι κάθε επέμβαση που επιβαρύνει τον δομημένο ή αδόμητο χώρο πρέπει να εδράζεται σε τεκμηριωμένη μελέτη και να εντάσσεται σε σχεδιασμό που λαμβάνει υπόψη τα τοπικά δεδομένα. Δεν είναι ανεκτή η οριζόντια αναγωγή πολεοδομικών ρυθμίσεων, έστω και με προσχηματικό περιβαλλοντικό περίβλημα, όταν αγνοείται το κατά τόπο και το καθ’ ύλην ειδικό. Αφετέρου, παρέχουν μια νομική και πολιτική «γέφυρα» ώστε να μη ματαιωθούν επενδύσεις και κατασκευές που ήδη έχουν τεθεί σε τροχιά υλοποίησης, αποτρέποντας έτσι έναν ενδεχόμενο κύκλο μαζικών ακυρώσεων αδειών. Από την άποψη αυτή, οι αποφάσεις αποτέλεσαν το έναυσμα για τη θεσμοθέτηση του συστήματος περιβαλλοντικού ισοδυνάμου αναβάθμισης που εισήγαγε ο Ν. 5197/2025 και εξειδικεύτηκε με το Π.Δ. 94/2025 και την ΥΑ ΥΠΕΝ/ΓΡΓΓΧΣΑΠ/125753/8426/2025. Η Διοίκηση αξιοποίησε τη νομική δυνατότητα να μην επεκτείνει αναδρομικά την αντισυνταγματικότητα, και αντιθέτως να προσφέρει στους κατόχους των αδειών που εκδόθηκαν με κίνητρα έναν μηχανισμό εξισορρόπησης: την υποχρέωση συνεισφοράς σε πράσινες αναπλάσεις, διαμορφώσεις κοινόχρηστων χώρων, αποκαταστάσεις, δημιουργία δικτύων πρασίνου, πεζοδρομήσεων ή ανάπλασης αστικού τοπίου, ώστε να επέλθει η περιβαλλοντική ισοστάθμιση. Με τον τρόπο αυτό, το ΣτΕ επέτρεψε τη διαμόρφωση ενός πρωτοποριακού εργαλείου αναλογικής περιβαλλοντικής αποκατάστασης, εισάγοντας μια ελεγχόμενη επιείκεια στην εφαρμογή της ακυρωτικής του κρίσης.
Ωστόσο, η μερική αυτή αναδρομικότητα, σε συνδυασμό με την πολυπλοκότητα του μηχανισμού των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. και την ανάγκη αξιολόγησης χιλιάδων οικοδομικών αδειών, μπορεί να οδηγήσει σε αστάθεια. Καθώς το βάρος της τεκμηρίωσης φέρει πλέον ο ιδιώτης μελετητής ή η αρμόδια υπηρεσία του Δήμου, υπάρχει κίνδυνος άνισης εφαρμογής του περιβαλλοντικού ισοδυνάμου, αποσπασματικής αξιολόγησης και αμφισβήτησης της ισοτιμίας μεταξύ των δικαιούχων ή μη. Η ενσωμάτωση της έννοιας της περιβαλλοντικής αποκατάστασης σε διοικητικά εργαλεία με καθαρά πολεοδομικό χαρακτήρα εισάγει μια νέα μορφή σύνθετης ρύθμισης που απαιτεί διοικητική ωριμότητα, δικαστική εποπτεία και επιστημονική στήριξη, αλλιώς διατρέχει τον κίνδυνο να αποτελέσει ένα πρόσχημα διατήρησης μιας νομιμοφανώς ενισχυμένης δόμησης.
Καταληκτικά, οι αποφάσεις της Ολομέλειας (146–149/2025) λειτουργούν καταστατικά: δεν προσφέρουν μόνο μια αποσπασματική ακύρωση των επιμέρους διατάξεων, αλλά συνιστούν θεμέλιο ενός νέου τρόπου κατανόησης της σχέσης νομοθέτησης – σχεδιασμού – περιβάλλοντος. Η επιλογή να μην επιφέρουν απόλυτο ακυρωτικό αποτέλεσμα εξ υπαρχής αλλά να ενεργοποιήσουν έναν νέο θεσμικό μηχανισμό, αποτελεί προϊόν μιας ώριμης διοικητικής νομολογίας, η οποία όμως οφείλει να παρακολουθεί συστηματικά την εφαρμογή των ρυθμίσεων που ακολούθησαν. Διότι η συνταγματική νομιμότητα δεν εξαντλείται στην αρχική κρίση, αλλά επιτελείται καθημερινά στο επίπεδο της εφαρμογής.
Η γνωμοδότηση 135/2025 του ΣτΕ
Η γνωμοδότηση υπ’ αριθμ. 135/2025 του Συμβουλίου της Επικρατείας, εκδοθείσα από το Ε’ Τμήμα κατά την επεξεργασία του σχεδίου του Προεδρικού Διατάγματος για τη διαδικασία έγκρισης των Ειδικών Σχεδίων Περιβαλλοντικού Ισοδυνάμου Αναβάθμισης Πόλεων (Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π.), διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο στη μετάβαση από την αντισυνταγματική παροχή γενικών πολεοδομικών κινήτρων του ΝΟΚ προς έναν συνταγματικά αποδεκτό μηχανισμό περιβαλλοντικής αντιστάθμισης. Η γνωμοδότηση προσπαθεί να εξισορροπήσει την αρχή της νομιμότητας με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, ωστόσο εμπεριέχει ερμηνευτικές παραδοχές και κρίσεις που χρήζουν κριτικής ανάλυσης υπό το πρίσμα της συνταγματικής θεωρίας, της πολεοδομικής λογικής και της διοικητικής πρακτικής.
Καταρχάς, η γνωμοδότηση δέχεται —ορθώς και σε συμφωνία με τις αποφάσεις 146-149/2025 της Ολομέλειας— ότι οι διατάξεις του ΝΟΚ που προέβλεπαν γενικές προσαυξήσεις συντελεστή δόμησης και ύψους είναι αντισυνταγματικές, διότι επιτρέπουν στις ΥΔΟΜ να εκδίδουν οικοδομικές άδειες κατά ουσιώδη απόκλιση από τους όρους δόμησης που ισχύουν ανά περιοχή, χωρίς προηγούμενη ενσωμάτωσή τους σε εξειδικευμένο πολεοδομικό σχεδιασμό, όπως απαιτεί το άρθρο 24 Σ. Αυτή η κρίση επιβεβαιώνει τη σταθερή νομολογία του Δικαστηρίου περί απαγόρευσης οριζόντιων κινήτρων που αλλοιώνουν τη φυσιογνωμία των πόλεων.
Ωστόσο, η γνωμοδότηση αποδέχεται επίσης τη διατήρηση των οικοδομικών αδειών που είχαν εκδοθεί με βάση τις αντισυνταγματικές αυτές διατάξεις, υπό δύο όρους: (1) να είχε αρχίσει η υλοποίηση μέχρι την 11.12.2024, ημερομηνία ανακοίνωσης των αποφάσεων της Ολομέλειας, και (2) να εφαρμοστεί ο νέος μηχανισμός του περιβαλλοντικού ισοδυνάμου. Στο σημείο αυτό, η γνωμοδότηση επιλέγει μια μέση λύση, επιτρέποντας την “επούλωση” της αντισυνταγματικότητας με ex post διορθωτικά μέτρα.
Η επιλογή αυτή, παρότι προσεκτικά αιτιολογημένη, δημιουργεί θεσμικά προβλήματα:
- Ερμηνευτικό ρήγμα στην αρχή της νομιμότητας: Το ΣτΕ αποδέχεται ότι μια διοικητική πράξη (οικοδομική άδεια) εκδοθείσα βάσει αντισυνταγματικών διατάξεων μπορεί να διατηρηθεί σε ισχύ, υπό την προϋπόθεση μεταγενέστερης αποκατάστασης της ισορροπίας μέσω περιβαλλοντικού ισοδυνάμου. Ωστόσο, αυτό αντιστρέφει τη σειρά των πραγμάτων στο κράτος δικαίου: η αντισυνταγματική διοικητική πράξη κανονικά λογίζεται ως μηδέποτε εκδοθείσα. Η αναδρομική αποκατάσταση της νομιμότητας δημιουργεί ένα επικίνδυνο προηγούμενο συνταγματικής σχετικοποίησης.
- Θεσμοποίηση της ασυμμετρίας μεταξύ ιδιωτών: Το Δικαστήριο δέχεται ότι άδειες που υλοποιήθηκαν πριν την 11.12.2024 δεν μπορούν πλέον να ακυρωθούν λόγω αντισυνταγματικότητας, ενώ άδειες για τις οποίες ασκήθηκε αίτηση ακύρωσης πριν την ίδια ημερομηνία μπορούν να ακυρωθούν. Δημιουργείται έτσι μια ανισότητα μεταξύ προσώπων ανάλογα με το εάν πρόλαβαν ή όχι να κινηθούν δικαστικά. Αυτό συνιστά δογματική απόκλιση από την αρχή της ίσης μεταχείρισης των πολιτών έναντι της διοίκησης.
- Ελαστικοποίηση της έννοιας της εκκίνησης οικοδομικών εργασιών: Η γνωμοδότηση θεωρεί ότι αρκεί η γνωστοποίηση σε διοικητική αρχή ή η υποβολή Α.Π.Δ. στον ΕΦΚΑ για να στοιχειοθετηθεί εκκίνηση εργασιών. Ωστόσο, δεν απαιτείται πραγματική αλλοίωση του εδάφους ή του χώρου, γεγονός που ανοίγει τον δρόμο για καταχρηστικές καταγραφές εκκίνησης, οι οποίες δεν αντιστοιχούν σε πραγματική φυσική υλοποίηση. Αυτό δημιουργεί κενό ελέγχου και δυνητική καταστρατήγηση του ορίου της 11.12.2024.
- Αποδοχή του περιβαλλοντικού ισοδυνάμου ως επαρκούς μέσου αποκατάστασης της συνταγματικής ισορροπίας: Το Δικαστήριο, χωρίς να εξετάσει ουσιαστικά το εάν το περιβαλλοντικό ισοδύναμο έχει την ικανότητα να επαναφέρει το περιβαλλοντικό ισοζύγιο που διαταράχθηκε, αποδέχεται την εφαρμογή του ως θεμιτή εξισορρόπηση. Δεν εξετάζεται, δηλαδή, ποιοτικά ή ποσοτικά αν τα μέτρα που προβλέπονται (π.χ. δημιουργία πράσινων χώρων, κατεδαφίσεις αυθαιρέτων, ανάπλαση κ.λπ.) αντισταθμίζουν πραγματικά τη βλάβη του περιβάλλοντος και του πολεοδομικού ιστού που προκάλεσαν οι οικοδομικές άδειες. Το περιβαλλοντικό ισοδύναμο γίνεται έτσι εργαλείο διοικητικής συνέχειας και όχι πραγματικής περιβαλλοντικής αποκατάστασης.
- Αποδοχή fast track διοικητικών διαδικασιών: Η γνωμοδότηση δεν εκφράζει καμία επιφύλαξη για τη δυνατότητα επανέκδοσης οικοδομικών αδειών εντός δύο εργάσιμων ημερών μετά την εκκίνηση του Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π., ακόμη και χωρίς γνωμοδότηση οποιουδήποτε άλλου οργάνου πλην της υποβολής στοιχείων από τον ιδιοκτήτη ή εργολάβο. Αυτή η αποδοχή υποβαθμίζει την ουσία του διοικητικού ελέγχου και υπονομεύει την ποιότητα της πολεοδομικής εποπτείας.
- Αποφυγή κρίσης για την επάρκεια του Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. ως εργαλείου σχεδιασμού: Η γνωμοδότηση δεν αποτιμά θεσμικά τη φύση του Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. (αν είναι ή όχι μορφή πολεοδομικού σχεδιασμού), ούτε αν πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 24 παρ. 2 Σ. για ειδικό σχεδιασμό. Το αποδέχεται ως τεχνική μελέτη διοικητικού χαρακτήρα, χωρίς να εξετάσει αν μπορεί να επηρεάσει σχέδια πόλης, χρήσεις γης, όρους δόμησης κ.λπ. Η παράλειψη αυτή είναι δογματικά προβληματική, διότι επιτρέπει τη διολίσθηση από το θεσμικά προβλεπόμενο πολεοδομικό σχεδιασμό σε διοικητική νομιμοποίηση εξαιρέσεων.
Συμπερασματικά, η γνωμοδότηση 135/2025 του ΣτΕ προσφέρει μια ρεαλιστική αλλά θεσμικά επισφαλή διέξοδο από τη σύγκρουση μεταξύ της αντισυνταγματικότητας των οικοδομικών κινήτρων και της ανάγκης διατήρησης κοινωνικών και οικονομικών τετελεσμένων. Αν και επιχειρεί να θέσει εγγυήσεις (όριο 11.12.2024, τεκμήρια έναρξης, περιβαλλοντικό ισοδύναμο), εντούτοις υποτάσσει την αρχή της συνταγματικότητας στην ανάγκη διαχειριστικής σταθερότητας, με αποτέλεσμα να αποδυναμώνει τον ίδιο τον έλεγχο συνταγματικότητας ως εγγύηση κράτους δικαίου. Ο μηχανισμός περιβαλλοντικού ισοδυνάμου αναγορεύεται όχι απλώς σε αντιστάθμιση αλλά σε μέσο εκ των υστέρων επικύρωσης παραβιάσεων του άρθρου 24 Συντάγματος, με κίνδυνο να παγιωθεί ως εργαλείο ανοχής διοικητικής αυθαιρεσίας υπό τον μανδύα της “ανάπτυξης με ισοδύναμο”.
Το ΠΔ 94/2025
Οι ρυθμίσεις του Προεδρικού Διατάγματος 94/2025, το οποίο εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή του άρθρου 69 του Ν. 5197/2025 και φέρει τη νομολογιακή έγκριση της γνωμοδότησης 135/2025 του Συμβουλίου της Επικρατείας, συγκροτούν ένα μεταβατικό μηχανισμό που επιχειρεί να συγκεράσει τρεις στόχους: (α) τη συμμόρφωση προς τη νομολογία της Ολομέλειας του ΣτΕ περί αντισυνταγματικότητας των κινήτρων του ΝΟΚ, (β) την αποφυγή πλήρους ακυρότητας χιλιάδων οικοδομικών αδειών που εκδόθηκαν βάσει των εν λόγω κινήτρων, και (γ) την προώθηση μιας νέας αντίληψης περιβαλλοντικής αντιστάθμισης στο πλαίσιο της πολεοδομικής νομοθεσίας. Ωστόσο, η λειτουργία του εν λόγω μηχανισμού εγείρει σοβαρά συνταγματικά, διοικητικά και εφαρμοστικά ερωτήματα, που επιβάλλουν προσεκτική κριτική και νομική ανάλυση.
Πρώτον, η κανονιστική επιλογή να διασωθούν οικοδομικές άδειες εκδοθείσες βάσει αντισυνταγματικών διατάξεων, εφόσον είχαν τεθεί σε υλοποίηση πριν τις 11.12.2024, στηρίζεται στην αρχή της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Όμως, η επιλογή αυτή μπορεί να φαλκιδεύσει την αποτελεσματικότητα του ελέγχου συνταγματικότητας, αν δεν ελεγχθεί αυστηρά ο χρόνος και η πραγματικότητα της έναρξης των εργασιών. Το Π.Δ. προσδιορίζει την έναρξη των οικοδομικών εργασιών (άρθρο 3) με τρόπο αυστηρό, προβλέποντας τεκμήρια, όπως γνωστοποιήσεις σε διοικητικές αρχές και υποβολή Α.Π.Δ. στον ΕΦΚΑ. Ωστόσο, στην πράξη, η χρήση τέτοιων τεκμηρίων ενδέχεται να οδηγήσει σε τυπική νομιμοποίηση χωρίς ουσιαστικό έλεγχο, ιδίως αν δεν συνοδεύονται από επιτόπιες αυτοψίες και διασταυρώσεις δεδομένων.
Δεύτερον, το ύψος του τέλους περιβαλλοντικού ισοδυνάμου (άρθρο 2) καθορίζεται με οριζόντιο ποσοστό (8% ή 15%) επί της επιπλέον αξίας δόμησης. Η προσέγγιση αυτή επιτρέπει μια ταχεία εκκαθάριση των σχετικών υποχρεώσεων αλλά εγείρει ζητήματα αναλογικότητας και ισότητας. Για παράδειγμα, δύο ακίνητα με ίδιο ποσοστό προσαύξησης αλλά διαφορετικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (λόγω θέσης, ύψους, χρήσης) θα καταβάλουν ίδιο τέλος, γεγονός που αντιστρατεύεται την αρχή της ουσιαστικής περιβαλλοντικής αντιστάθμισης (άρθρο 24 Σ). Η διοίκηση θα όφειλε να προβλέψει έναν μηχανισμό εξειδίκευσης – έστω προαιρετικά – της καταβολής με βάση πραγματικά περιβαλλοντικά και πολεοδομικά κριτήρια.
Τρίτον, το Π.Δ. εισάγει ένα νεοφανές θεσμικό εργαλείο – το Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. (Ειδικό Σχέδιο Περιβαλλοντικού Ισοδυνάμου Αναβάθμισης Πόλεων). Αν και δεν πρόκειται για χωροταξικό ή πολεοδομικό σχέδιο με την έννοια του Ν. 4447/2016, εντούτοις εμπλέκεται άμεσα στην εφαρμογή και ρύθμιση της δόμησης, μέσω των περιβαλλοντικών μέτρων που αντισταθμίζουν την υπέρβαση του συντελεστή. Ο χαρακτήρας των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. είναι sui generis, αφού αποτελούν τεχνικο-νομικά εργαλεία χωρίς θεσμική κατοχύρωση εντός της πολεοδομικής ιεραρχίας (ΤΠΣ, ΕΣΧΑΣΕ, ΕΧΣ κ.λπ.). Το γεγονός ότι η έγκρισή τους προβλέπεται να γίνεται με απλή υπουργική απόφαση (και όχι π.δ.) τους στερεί το κανονιστικό κύρος που απαιτείται για να επηρεάζουν έννομα συμφέροντα ιδιωτών και να τροποποιούν έμμεσα το πολεοδομικό τοπίο.
Τέταρτον, η δυνατότητα εκπόνησης του Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. από τον οικείο δήμο με δωρεά μελέτης ή με χρηματοδότηση από το Πράσινο Ταμείο (άρθρο 1 παρ. 3) εισάγει σημαντικές ανομοιογένειες στην εφαρμογή των ρυθμίσεων, καθώς εξαρτά την περιβαλλοντική αντιστάθμιση από τις οικονομικές και διαχειριστικές ικανότητες του κάθε ΟΤΑ. Δημιουργείται, έτσι, κίνδυνος άνισης περιβαλλοντικής μεταχείρισης, ιδίως σε φτωχότερους δήμους με περιορισμένη τεχνική επάρκεια. Το αποτέλεσμα ενδέχεται να είναι η de facto κατάργηση της περιβαλλοντικής αντιστάθμισης στις περιοχές αυτές.
Πέμπτον, ο μηχανισμός ταχείας επανέκδοσης οικοδομικών αδειών (εντός δύο ημερών από την εκκίνηση του Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π., άρθρο 1 παρ. 4 και 5) γεννά εύλογες αμφιβολίες ως προς τη συνταγματική επάρκεια του ελέγχου νομιμότητας και συμβατότητας των επανεκδιδόμενων αδειών με τα περιβαλλοντικά δεδομένα. Η διοίκηση οφείλει να ελέγξει όχι μόνο την καταβολή του τέλους αλλά και την ουσιαστική εφαρμογή του αντισταθμιστικού σχεδίου, την εναρμόνιση της άδειας με την αρχή της φέρουσας ικανότητας, και την αποτροπή σωρευτικών επιπτώσεων.
Έκτον, η γνωμοδοτική συμμετοχή του ΚΕΣΥΠΟΘΑ και ΚΕΣΑ για μη ολοκληρωμένες άδειες (άρθρο 1 παρ. 5, περ. αβ) εγγυάται ένα ελάχιστο επίπεδο θεσμικού ελέγχου. Όμως η πρόβλεψη για υποχρεωτική έγκριση εντός ενός μηνός από την υποβολή θέτει χρονικά όρια ασφυκτικά για την ορθή συνεκτίμηση των τεχνικών, κοινωνικών, νομικών και περιβαλλοντικών κριτηρίων. Σε συνθήκες έλλειψης επάρκειας ή πίεσης από ενδιαφερομένους, το όργανο μπορεί να λειτουργήσει περισσότερο ως διαχειριστικός μηχανισμός παρά ως εγγυητής της νομιμότητας.
Τέλος, στο επίπεδο της συστημικής ερμηνείας, το Π.Δ. 94/2025 συνιστά μια επιχειρούμενη συνταγματική μετάβαση: από ένα σύστημα γενικευμένων οριζόντιων πολεοδομικών κινήτρων προς ένα μοντέλο αντισταθμισμένης, στοχοθετημένης ανάπτυξης. Ωστόσο, η επιτυχία του εξαρτάται από την ουσιαστική εφαρμογή των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. και όχι από τη λογιστική είσπραξη τελών. Αν η περιβαλλοντική αντιστάθμιση μετατραπεί σε εργαλείο τακτοποίησης ή απορρόφησης κραδασμών νομιμότητας, θα υπονομευτεί τόσο το άρθρο 24 Σ όσο και η ουσία του κράτους δικαίου.
Η Υπουργική Απόφαση ΥΠΕΝ/ΓΡΓΓΧΣΑΠ/125753/8426/2025
Η Υπουργική Απόφαση ΥΠΕΝ/ΓΡΓΓΧΣΑΠ/125753/8426/11.11.2025 (ΦΕΚ Β’ 6015), με την οποία καθορίζεται το ελάχιστο περιεχόμενο και οι τεχνικές προδιαγραφές των μελετών για τα Ειδικά Σχέδια Περιβαλλοντικού Ισοδύναμου Αναβάθμισης Πόλεων (Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π.), αποτελεί κρίσιμο συμπλήρωμα του άρθρου 68 του Ν. 5197/2025 και του εκτελεστικού Π.Δ. 94/2025. Ενώ τυπικά πρόκειται για κανονιστική διοικητική πράξη καθορισμού τεχνικών παραμέτρων, η ρύθμιση επιτελεί ουσιώδη ρόλο στη συστηματοποίηση και επιβολή ποιοτικού ελέγχου επί των μελετών που καλούνται να τεκμηριώσουν τη νομιμοποίηση οικοδομικών αδειών βάσει αντισυνταγματικών διατάξεων.
Ωστόσο, η ανάλυση των ρυθμίσεων της Υ.Α. αποκαλύπτει ενδογενείς αντιφάσεις και κενά που δύνανται να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα του μηχανισμού περιβαλλοντικής αντιστάθμισης.
Πρώτον, αν και προβλέπεται η κατάρτιση μελετών με νομική και περιβαλλοντική αξιολόγηση των οικοδομικών αδειών που υπήχθησαν σε παράτυπες προσαυξήσεις (άρθρα 66-71 Ν. 5197/2025), εντούτοις, η Υ.Α. δεν εισάγει ποιοτικά κριτήρια αξιολόγησης των έργων. Δεν περιλαμβάνονται μεθοδολογικά εργαλεία εκτίμησης της φέρουσας ικανότητας της περιοχής, της σωρευτικής περιβαλλοντικής επιβάρυνσης ή της πολεοδομικής συνάφειας των αδειών. Αντιθέτως, η αξιολόγηση εξαντλείται σε περιγραφή και καταγραφή, οδηγώντας σε τυπική και μη συγκρουσιακή αποτύπωση των δεδομένων.
Δεύτερον, το περιεχόμενο της μελέτης προσδιορίζεται με τρόπο εκτεταμένο αλλά ανεπαρκώς διαφοροποιημένο. Η Υ.Α. προβλέπει ενιαία δομή για κάθε Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π., ανεξαρτήτως της πολεοδομικής και περιβαλλοντικής πολυπλοκότητας της περιοχής ή του αριθμού και είδους των υπό εξέταση αδειών. Δεν προβλέπεται διαφοροποίηση στις απαιτήσεις μεταξύ δήμων με λίγες άδειες και δήμων με εκατοντάδες αδειοδοτήσεις βάσει κινήτρων. Έτσι, τίθεται εν αμφιβόλω η επαρκής επιστημονική τεκμηρίωση, όπως αυτή προϋποτίθεται από τις αποφάσεις 146-149/2025 του ΣτΕ για να νομιμοποιηθεί η απόκλιση από τους κανόνες του άρθρου 24 Συντ.
Τρίτον, η Υ.Α. προκρίνει τη χρήση γεωχωρικών εργαλείων (GIS) και τεχνικών δεδομένων (άρθρο 3), χωρίς να προβλέπει ενιαίο πρωτόκολλο εισόδου δεδομένων ή ελάχιστο επίπεδο ανάλυσης. Δεν προσδιορίζεται, π.χ., πώς καταγράφεται η αλλοίωση του μικροκλίματος, η επίπτωση στην υδρολογική ισορροπία, ή η συμβατότητα με τα τοπικά πολεοδομικά σχέδια. Η απουσία τυποποίησης αφήνει τη χωρική τεκμηρίωση στην απόλυτη διακριτική ευχέρεια του μελετητή ή του αναθέτοντος φορέα, γεγονός που καθιστά το αποτέλεσμα αμφίβολης αντικειμενικότητας.
Τέταρτον, οι διατάξεις για τη νομική αξιολόγηση των οικοδομικών αδειών (Άρθρο 6 παραρτήματος) περιορίζονται σε αναφορά στις αποφάσεις του ΣτΕ και στην τυπική εξέταση της ακυρωσιμότητας ή όχι των αδειών. Δεν προβλέπεται υποχρέωση εξέτασης της συμβατότητας των οικοδομών με το γενικό πολεοδομικό πρότυπο, ούτε αν η δόμηση αλλοιώνει τη φυσιογνωμία του οικισμού. Επιπλέον, δεν ενσωματώνεται πρόβλεψη για αξιολόγηση τυχόν παράπλευρων πλημμελειών των αδειών, όπως αυθαιρεσίες ή ψευδή στοιχεία, που δεν σχετίζονται με τα συνταγματικά ζητήματα αλλά επηρεάζουν τη νομιμότητά τους.
Πέμπτον, η Υ.Α. εισάγει αναλυτική απαρίθμηση παραδοτέων (Άρθρο 5), όπως πίνακες με στοιχεία αδειών, χάρτες, τεχνικές εκθέσεις, κ.λπ. Αν και η προσέγγιση αυτή είναι θετική για λόγους πληρότητας, λείπει ο θεσμικός μηχανισμός αξιολόγησης της πληρότητας ή εγκυρότητας των παραδοτέων. Δεν υπάρχει πρόβλεψη για αξιολόγηση της μελέτης από ανεξάρτητο τεχνικό ή επιστημονικό φορέα πριν την έγκριση του Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. από τον Υπουργό. Η απουσία αυτή εντείνει την διακινδύνευση εργαλειακής χρήσης της διαδικασίας για τη νομιμοποίηση έργων, χωρίς ουσιαστική περιβαλλοντική αποκατάσταση.
Έκτον, η Υ.Α. εστιάζει στη μορφολογία της μελέτης (δομή, περιεχόμενα, παραρτήματα), αλλά σιωπά πλήρως ως προς τη διαδικασία δημόσιας διαβούλευσης ή τοπικής συμμετοχής. Τα Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. προβλέπεται να υλοποιούνται σε δημοτικές ενότητες με σημαντικές επιπτώσεις για τον δημόσιο χώρο, τις χρήσεις γης και την ποιότητα ζωής. Η μη πρόβλεψη μηχανισμού διαβούλευσης με τους πολίτες ή τα δημοτικά συμβούλια αποτελεί σοβαρή θεσμική οπισθοχώρηση σε σχέση με τα Ε.Χ.Σ., Τ.Π.Σ. και άλλες μορφές σχεδιασμού που εδράζονται στην αρχή της συμμετοχής.
Τέλος, η Υ.Α. αποτυγχάνει να προσδιορίσει σαφώς τις επιπτώσεις μη συμμόρφωσης: δεν ορίζεται τι συμβαίνει αν μια μελέτη Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. είναι ελλιπής, αντιφατική ή παραπλανητική. Η έγκριση των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. επαφίεται αποκλειστικά στον Υπουργό Περιβάλλοντος, χωρίς την υποχρέωση τεκμηριωμένης αξιολόγησης της επάρκειας της μελέτης – παρά μόνο μετά από γνωμοδότηση του ΚΕΣΥΠΟΘΑ. Η διάταξη αυτή ενέχει κινδύνους πολιτικής εργαλειοποίησης του περιβαλλοντικού ισοδυνάμου.
Συμπερασματικά, η Υ.Α. 125753/8426/2025 θεσπίζει το αναγκαίο οργανωτικό πλαίσιο για τις μελέτες Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π., αλλά πάσχει σε επίπεδο ουσιαστικής εγγύησης περιβαλλοντικής αποκατάστασης, τεχνικής αξιοπιστίας και συνταγματικής κατοχύρωσης των δικαιωμάτων συμμετοχής. Το εγχείρημα κινδυνεύει να μετατραπεί σε διαδικαστική κάλυψη υπεράνω οικοδομικών παρατυπιών, εκτός αν ενισχυθεί με θεσμικά φίλτρα ελέγχου, μεθοδολογικά πρότυπα, πολεοδομική συνέπεια και εγγυήσεις δημοκρατικής λογοδοσίας.
Αξιολόγηση του νέου πλαισίου
Το νέο πλαίσιο που εισήχθη με το άρθρο 68 του Ν. 5197/2025, το Π.Δ. 94/2025 και την Υπουργική Απόφαση ΥΠΕΝ/ΓΡΓΓΧΣΑΠ/125753/8426/2025 συγκροτεί ένα σύστημα «Ειδικών Σχεδίων Περιβαλλοντικού Ισοδύναμου Αναβάθμισης Πόλεων» (Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π.), το οποίο επιχειρεί να απαντήσει στην κρίση συνταγματικότητας που δημιούργησαν οι αποφάσεις 146–149/2025 της Ολομέλειας του ΣτΕ, εξισορροπώντας την ανάγκη σεβασμού της πολεοδομικής νομιμότητας με την ανάγκη διατήρησης σε ισχύ οικοδομικών αδειών που έχουν ήδη εκδοθεί με βάση τα κίνητρα του ΝΟΚ. Το πλαίσιο αυτό ενσωματώνει στοιχεία περιβαλλοντικού σχεδιασμού, διοικητικής μεταρρύθμισης και τεχνικής αντιστάθμισης, με σκοπό να διαφυλάξει την έννομη τάξη και τα δικαιώματα εμπιστοσύνης των πολιτών, εντός όμως συνταγματικά ανεκτών ορίων.
Αναμφισβήτητα, η θετική συνεισφορά του νέου συστήματος έγκειται στην εισαγωγή ενός οργανωμένου και θεσμοθετημένου μηχανισμού αποκατάστασης της περιβαλλοντικής ισορροπίας σε περιπτώσεις κατά τις οποίες έχει ήδη επιτραπεί η εφαρμογή πολεοδομικών κινήτρων χωρίς επαρκή τεκμηρίωση. Η επιλογή να μην προχωρήσει η Διοίκηση σε μαζική ακύρωση αδειών, αλλά να εισαγάγει ένα εργαλείο ισοδύναμης περιβαλλοντικής αναβάθμισης μέσω της συμμετοχής σε συγκεκριμένα έργα αποκατάστασης, αποτυπώνει έναν συμβιβασμό ανάμεσα στη συνταγματική προστασία του χώρου και την ανάγκη προστασίας της εμπιστοσύνης του διοικούμενου. Επιπλέον, με την αναγνώριση συγκεκριμένων τύπων παρεμβάσεων (πεζοδρομήσεις, δεντροφυτεύσεις, πράσινες στέγες, αναπλάσεις κοινόχρηστων χώρων κ.λπ.), τα Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. συμβάλλουν στην ενίσχυση του δημόσιου χώρου, στη βιώσιμη κινητικότητα και στην οπτική και λειτουργική αναβάθμιση περιοχών που πλήττονται από υπερβολική δόμηση. Παράλληλα, το γεγονός ότι τα έργα αυτά εντάσσονται σε ειδική μελέτη με προκαθορισμένες τεχνικές προδιαγραφές, χρονοδιάγραμμα και έλεγχο εφαρμογής από τις αρμόδιες υπηρεσίες, συνιστά μια θεσμικά υπεύθυνη επιλογή, που διασφαλίζει τον στοιχειώδη σχεδιαστικό και λογοδοτικό έλεγχο των παρεμβάσεων.
Πέραν όμως των θετικών όψεων, το νέο πλαίσιο δεν στερείται σημαντικών θεσμικών και ουσιαστικών ενστάσεων. Πρωτίστως, η ίδια η λογική της έννοιας του «περιβαλλοντικού ισοδύναμου» είναι προβληματική σε ένα σύστημα που βασίζεται στην πρόληψη και όχι στην αντισταθμιστική ανοχή της βλάβης. Το άρθρο 24 του Συντάγματος και η συναφής νομολογία του ΣτΕ δίνουν έμφαση στον εκ των προτέρων έλεγχο των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, μέσω σχεδιασμένων πολιτικών χρήσεων γης και οικοδομικής επιτρεπτότητας. Η εισαγωγή ενός μεταγενέστερου μηχανισμού «αποκατάστασης» έρχεται να υποκαταστήσει τον προληπτικό σχεδιασμό με έναν μεταγενέστερο διοικητικό συμψηφισμό, γεγονός που, αν επεκταθεί, μπορεί να υπονομεύσει τις θεμελιώδεις αρχές της περιβαλλοντικής συνταγματικότητας. Η βασική επιταγή που απορρέει από τη νομολογία του ΣτΕ είναι ότι κάθε επέμβαση στον χώρο πρέπει να εδράζεται σε εκ των προτέρων χωρική τεκμηρίωση και όχι σε μεταγενέστερη αντιστάθμιση.
Επιπλέον, η υλοποίηση του πλαισίου παρουσιάζει ισχυρές θεσμικές και τεχνικές δυσχέρειες. Οι μελέτες Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. καλούνται να καλύψουν σύνθετα και ετερογενή δεδομένα, εντός στενών προθεσμιών και με ανομοιογενή εφαρμογή ανά Δήμο. Η ανάθεση εκπόνησης των μελετών αυτών, είτε από τις Υπηρεσίες Δόμησης είτε από τις τεχνικές υπηρεσίες των Δήμων ή το ΥΠΕΝ, κινδυνεύει να καταλήξει είτε σε καθυστερήσεις είτε σε απλή αναπαραγωγή τυποποιημένων λύσεων χωρίς ουσιαστική τεκμηρίωση. Επιπλέον, το γεγονός ότι το περιβαλλοντικό ισοδύναμο δεν εφαρμόζεται ανά άδεια αλλά ανά περιοχή, δημιουργεί προβλήματα ισοτιμίας μεταξύ ιδιοκτητών που συνέβαλαν σε διαφορετικό βαθμό στην περιβαλλοντική επιβάρυνση. Ποιος θα φέρει το βάρος της περιβαλλοντικής αποκατάστασης σε μια περιοχή όπου μία άδεια αύξησε τη δόμηση κατά 10% και μια άλλη κατά 30%; Η αρχή της αναλογικότητας υποχωρεί υπέρ της απλοποίησης, με πιθανή προσβολή του άρθρου 25 παρ. 1 Σ.
Τέλος, η ίδια η έννοια της «αναβάθμισης» είναι εννοιολογικά ασαφής και πολεοδομικά αμφισβητούμενη. Ποια ακριβώς είναι τα κριτήρια για να θεωρηθεί ότι μια περιβαλλοντική παρέμβαση ισοσταθμίζει την αύξηση δομημένου όγκου ή ύψους; Η προσμέτρηση της περιβαλλοντικής επιβάρυνσης δεν έχει ενιαία μεθοδολογία και κινδυνεύει να καταστεί τυπική, ενώ σε πολλές περιπτώσεις η σχέση αιτίας-αποτελέσματος είναι έμμεση ή μη τεκμηριώσιμη. Η αναγωγή σε ποσοτικά κριτήρια (π.χ. αριθμός δέντρων, τετραγωνικά αναπλασμένων πεζοδρομίων) δεν αντιστοιχεί απαραίτητα στην περιβαλλοντική αξία της επέμβασης. Η ουσιαστική αναβάθμιση απαιτεί ποιότητα σχεδιασμού, μακροχρόνια συντήρηση και πολεοδομική συνέργεια, στοιχεία που δεν εξασφαλίζονται απλώς με την έγκριση ενός Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π.
Εν κατακλείδι, το πλαίσιο των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. συνιστά μια νομοθετική απάντηση σε μια θεσμική κρίση, και ως τέτοια είναι αναγκαία. Όμως, ο βαθμός επιτυχίας του θα εξαρτηθεί όχι από τη νομική του σύλληψη, αλλά από την ικανότητα της Διοίκησης να το εφαρμόσει με διαφάνεια, συνέπεια, αναλογικότητα και σεβασμό στον πυρήνα των συνταγματικών αρχών της περιβαλλοντικής προστασίας. Αν αποτύχει, κινδυνεύει να αποτελέσει μια εκ των υστέρων απόπειρα «ξεπλύματος» υπέρμετρης δόμησης. Αν όμως εφαρμοστεί με φειδώ και αυστηρά κριτήρια, μπορεί να εξελιχθεί σε μια ενδιαφέρουσα μορφή περιβαλλοντικού διοικητικού ορθολογισμού.
Πηγή: news.b2green.gr